تحلیل سیاستهای غذایی:
کشت فراسرزمینی در مسیر احیا؛ تلاش دولت چهاردهم برای تقویت امنیت غذایی فراتر از مرزها
جمعه 28 آذر
فرانک مسعودی
اعلام توافق اولیه برای کشت ۱.۷میلیون هکتار و انتشار دستورالعمل اجرایی، بار دیگر کشت فراسرزمینی را بهعنوان یک گزینه جدی در سیاستگذاری کشاورزی مطرح کرده است.
موضوع کشت فراسرزمینی، بیش از یک دهه است که در ادبیات سیاستگذاری کشاورزی کشور مطرح میشود؛ سیاستی که همواره بهعنوان یک راهکار بالقوه برای تقویت امنیت غذایی، اما با تحقق عملی محدود و ناپیوسته همراه بوده است. در این میان، تازهترین اعلام وزیر جهاد کشاورزی درباره توافق اولیه برای کشت فراسرزمینی در سطح ۱.۷میلیون هکتار را میتوان نشانهای از احیای جدیتر و سیستماتیکتر این سیاست در دولت چهاردهم دانست.
اگرچه کشت فراسرزمینی پیشتر نیز در دستور کار دولتهای مختلف قرار داشته، اما آنچه این بار توجه کارشناسان را جلب کرده، همزمانی اعلام سطح گسترده توافقها با بارگذاری دستورالعمل اجرایی در درگاه دولت است؛ امری که از تلاش برای خروج این سیاست از سطح شعار، تفاهمنامههای کلی و اعداد غیرقابل اتکا حکایت دارد.
البته تجربه گذشته نشان داده است که موفقیت این سیاست، نه در اعلام ارقام، بلکه در عبور از مرحله توافق اولیه به اجرا، جذب واقعی بخش خصوصی، شفافیت حقوقی قراردادها و امکان انتقال مطمئن محصول به کشور سنجیده میشود. با این حال، اعلام اخیر را میتوان نقطهای دانست که کشت فراسرزمینی، دستکم در سطح سیاستگذاری، بار دیگر بهعنوان یک گزینه جدی و نه صرفاً نمادین به دستور کار بازگشته است.
اهمیت این رویکرد عمدتاً از دو عامل سرچشمه میگیرد: نخست، محدودیت فزاینده منابع آب و خاک در داخل کشور و دوم، نیاز به تنوعبخشی به ابزارهای تأمین پایدار محصولات اساسی در شرایط ناپایداری اقلیمی و نوسانات بازار جهانی.
بازگشت یک سیاست قدیمی به دستور کار، اینبار با نشانههای اجرایی
جدول زمانی دولتها و رویکردها در سیاست کشت فراسرزمینی
دولتهای دهم و یازدهم (اوایل دهه ۱۳۹۰)
طرح مسئله و تولد ایده
در این دوره، کشت فراسرزمینی برای نخستینبار بهطور رسمی وارد ادبیات سیاستگذاری کشاورزی کشور شد. مسئله محدودیت منابع آب و خاک و لزوم تأمین پایدار محصولات اساسی، در اسناد و سخنان رسمی مورد توجه قرار گرفت و کشورهای هدفی چون روسیه، قزاقستان و برخی کشورهای آفریقایی و آمریکای لاتین بهعنوان مقاصد بالقوه معرفی شدند.
با این حال، تمرکز اصلی این دوره بیشتر بر طرح ایده و سنجش امکانپذیری بود و پروژهها عمدتاً در سطح تفاهمنامه، مطالعات اولیه و تجربههای محدود باقی ماندند.
دولت دوازدهم
تداوم گفتمانی، اجراهای محدود
در دولت دوازدهم، کشت فراسرزمینی بهعنوان یکی از گزینههای مکمل امنیت غذایی حفظ شد، اما تمرکز غالب سیاستها بر تأمین از بازارهای جهانی و واردات مستقیم بود. برخی شرکتها و فعالان بخش خصوصی بهصورت پراکنده اقدام به کشت در خارج از کشور کردند، اما نبود چارچوب اجرایی منسجم و ریسکهای حقوقی و مالی، مانع از گسترش این فعالیتها شد. در این مقطع، فاصله میان هدفگذاریهای اعلامی و سطح واقعی اجرا همچنان پابرجا ماند.
دولت سیزدهم
بازتعریف در سطح سیاست، بدون جهش اجرایی
در دولت سیزدهم، بار دیگر بر ضرورت کشت فراسرزمینی بهویژه در محصولات اساسی و نهادههای دامی تأکید شد. این سیاست در برنامهها و اظهارات رسمی پررنگتر شد، اما در عمل، تغییر محسوسی در مقیاس اجرا و مشارکت بخش خصوصی مشاهده نشد. بسیاری از کارشناسان این دوره را مرحله بازتعریف دوباره سیاست بدون ابزارهای اجرایی کافی ارزیابی میکنند.
دولت چهاردهم
حرکت به سمت نهادسازی و نشانههای اجرایی
در دولت چهاردهم، کشت فراسرزمینی با نشانههایی متفاوت به دستور کار بازگشته است. اعلام توافق اولیه برای کشت در سطح ۱.۷میلیون هکتار در کشورهای مختلف، در کنار بارگذاری دستورالعمل اجرایی در درگاه دولت، حاکی از تلاش برای عبور از چرخه تکراری ایدهپردازی و ورود به مرحله قاعدهگذاری و اجراست.
این رویکرد، از منظر تحلیل سیاستی، میتواند بهعنوان تلاشی برای کاهش عدمقطعیتهای حقوقی و اجرایی و فراهمکردن بستر مشارکت واقعی بخش خصوصی تلقی شود؛ موضوعی که در دورههای پیشین، یکی از ضعفهای اصلی این سیاست بوده است.
جمعبندی جدول زمانی
مرور تجربه دولتهای مختلف نشان میدهد که کشت فراسرزمینی در ایران بیش از یک دهه میان ایده، تفاهمنامه و اجرا در نوسان بوده است. تفاوت دولت چهاردهم، نه صرفاً در بیان دوباره اهمیت این سیاست، بلکه در تلاش برای ایجاد چارچوب اجرایی و نهادسازی اولیه دیده میشود.
اینکه آیا این تلاشها به خروج کشت فراسرزمینی از مرحله اعلام و ورود پایدار به چرخه تولید منجر خواهد شد، به نحوه اجرای دستورالعملها، حمایت عملی از سرمایهگذاران و اتصال این سیاست به زنجیره تأمین داخلی بستگی دارد.
سابقه سیاست کشت فراسرزمینی در دهه گذشته
آغاز طرح در دهه ۱۳۹۰
نخستین طرحهای رسمی کشت فراسرزمینی در ایران به اوایل دهه ۱۳۹۰بازمیگردد؛ دورهای که بحث بحران آب بهصورت جدی وارد اسناد بالادستی و گزارشهای رسمی شد. در آن سالها، وزارت جهاد کشاورزی از شناسایی کشورهایی مانند قزاقستان، روسیه، اوکراین، برزیل، سودان و برخی کشورهای آمریکای لاتین بهعنوان مقاصد بالقوه کشت فراسرزمینی خبر میداد. تمرکز اولیه بیشتر بر محصولاتی نظیر گندم، ذرت، دانههای روغنی و علوفه بود.
بر اساس اظهارات رسمی آن زمان، هدفگذاریها بعضاً به صدها هزار هکتار میرسید، اما اجرای عملی پروژهها عمدتاً بهصورت پایلوت و محدود پیش رفت و بخش قابلتوجهی از تفاهمنامهها وارد فاز اجرایی پایدار نشدند.
نقش دولتها و تفاوت رویکردها
بررسی روند این سیاست در دولتهای مختلف نشان میدهد که اگرچه اصل ایده کشت فراسرزمینی در اغلب دولتها پذیرفته شده، اما سطح اولویتدهی، سازوکار اجرا و میزان تحقق میدانی تفاوتهایی داشته است.
در برخی دورهها، تمرکز بیشتر بر خودکفایی در داخل و استفاده حداکثری از ظرفیتهای داخلی بوده و کشت فراسرزمینی عمدتاً در سطح یک «گزینه مکمل» باقی مانده است. در مقابل، در برخی سالها – بهویژه همزمان با تشدید کمآبی و محدودیت منابع – این سیاست پررنگتر شده و حتی بهعنوان یکی از مسیرهای جبران کسری تولید مطرح شده است.
با این حال، چالش مشترک در اغلب دورهها، عدم شکلگیری یک چارچوب اجرایی منسجم، پایدار و جذاب برای بخش خصوصی بوده است؛ موضوعی که باعث شد بسیاری از طرحها به مرحله سرمایهگذاری عملی و تولید مستمر نرسند.
آمارها چه میگویند؟
آمارهای منتشرشده در سالهای مختلف نشان میدهد که سطح واقعی کشت فراسرزمینی ایران، در مقایسه با هدفگذاریهای اعلامی، بهمراتب محدودتر بوده است. در برخی گزارشها، سطح کشت عملیاتیشده توسط شرکتها و سرمایهگذاران ایرانی در خارج از کشور، کمتر از چند ده هزار هکتار برآورد شده؛ رقمی که فاصله محسوسی با اهداف اعلامی دارد.
همین فاصله میان سیاستگذاری و اجرا سبب شده است که کشت فراسرزمینی، بیش از آنکه بهعنوان یک دستاورد تثبیتشده شناخته شود، بهمثابه یک ظرفیت بالقوه تحققنیافته مورد بحث قرار گیرد.
موانع اصلی اجرای کشت فراسرزمینی
تحلیل تجربه سالهای گذشته نشان میدهد که موانع این سیاست تنها محدود به مسائل فنی کشاورزی نبوده است. از جمله مهمترین چالشها میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
ریسکهای حقوقی و سیاسی در کشورهای میزبان، بهویژه در زمینه مالکیت زمین و تغییر قوانین
مشکلات نقلوانتقال مالی و بانکی
نبود ضمانتهای کافی برای انتقال محصول به داخل کشور
هزینههای بالای حملونقل و لجستیک
و در نهایت، نبود تضمین خرید یا حمایت پایدار دولت
این عوامل در مجموع باعث شدهاند که بسیاری از فعالان بخش خصوصی، با وجود علاقه اولیه، از ورود گسترده به این حوزه خودداری کنند.
اهمیت اشاره به انتشار دستورالعمل اجرایی
در این چارچوب، اعلام خبر بارگذاری دستورالعمل اجرایی کشت فراسرزمینی در درگاه دولت از اهمیت ویژهای برخوردار است. تجربه گذشته نشان میدهد که نبود دستورالعمل شفاف، یکی از موانع جدی مشارکت بخش خصوصی بوده و هرگونه حرکت به سمت اجرا، نیازمند تعریف روشن نقشها، مسئولیتها و مشوقهاست.
البته کارشناسان تأکید دارند که کارآمدی این دستورالعمل تنها در صورت اجرا و پایبندی عملی دستگاههای مرتبط مشخص خواهد شد و صرف انتشار آن بهتنهایی تضمینکننده موفقیت نیست.
کشت فراسرزمینی؛ مکمل یا جایگزین؟
نکتهای که در اغلب تحلیلها بر آن تأکید میشود، این است که کشت فراسرزمینی نمیتواند جایگزین توسعه تولید داخلی شود، بلکه باید بهعنوان ابزاری مکمل در سبد سیاستهای امنیت غذایی کشور دیده شود. تجربه جهانی نیز نشان میدهد کشورهایی که در این حوزه موفق بودهاند، همزمان سرمایهگذاری در بهرهوری داخلی را رها نکردهاند.
جمعبندی
در مجموع، اعلام توافق اولیه برای کشت فراسرزمینی در سطح ۱.۷میلیون هکتار را میتوان نشانهای از احیای جدیتر این سیاست در دولت چهاردهم تلقی کرد؛ سیاستی که سابقهای بیش از یک دهه در ادبیات کشاورزی کشور دارد، اما تحقق عملی آن همواره با چالشهایی روبهرو بوده است.
آنچه در ماهها و سالهای آینده تعیینکننده خواهد بود، نه عددهای اعلامی، بلکه سطح ورود بخش خصوصی، شفافیت قراردادها، انتخاب محصولات و امکان انتقال مطمئن محصول به کشور است؛ شاخصهایی که میتوانند نشان دهند کشت فراسرزمینی از مرحله شعار و تفاهمنامه عبور کرده و به یک ابزار واقعی در تأمین امنیت غذایی تبدیل شده است یا نه.
